03 janvier

Les moyens de lutte contre les escroqueries

Les moyens de lutte contre les escroqueries : Suite aux nombreux dossiers relatifs aux escroqueries aux allocationsde chômage, les pouvoirs publics ont mis en place des mesures deprévention et ont renforcé les moyens de répression

I). — Les mesures de prévention relatives

aux escroqueries aux allocations de chômage

Afin de lutter contre les escroqueries aux allocations de chômage, le 1ᵉʳ février 2005, le service de prévention des fraudes de l’UNEDIC a été mis en place. Il convient, néanmoins de rappeler, que certaines ASSEDIC en étaient déjà dotées, le premier ayant été créé à Lyon, il y a une dizaine d’années.

A). — Ce nouveau service a été conçu dans une logique

de prévention pour la mise en œuvre

des objectifs définis dans un plan d’action triennal (plan 2005-2007) renouvelée quirepose sur trois orientations principales : – D’abord, la sensibilisation, l’information et la formation des agents de l’assurance chômage ; – Ensuite, la réalisation et le développement d’outils d’investigation et d’alerte ; – Puis, le développement de relations avec les autres organismes concernés et avec les servicesparticipant à la lutte contre la fraude. Ainsi, les pouvoirs publics ont mis en place des mesures de contrôleet une coordination de lutte contre la fraude sociale.

B). — La mise en place de mesures de contrôle

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

L’installation de détecteurs de faux papiers

Devant la multiplication des fraudes à l’identité, l’UNEDIC a décidé de doterles ASSEDIC de détecteurs de faux papiers dont l’installation a été généraliséedepuis le 1ᵉʳ janvier 2006. Ainsi, des détecteurs installés à Créteil ont permis de constater que sur les 250personnes reçues par semaine, 4 à 5 faux papiers étaient repérés. A Paris, qui a été la première ASSEDIC à se doter de détecteurs en 2004, le nombrede faux papiers repérés, d’abord croissant, puis, en diminution, a permis de mesurerl’effet dissuasif du dispositif, d’autant que la présence des détecteurs est affichée dansles locaux. Par ailleurs, il a été indiqué à la mission que les faux documents repérés étaient à 90 % des faux titres de séjour ou des fausses cartes de résident.

Mais, le signalement à la police ne se fait qu’a posteriori :

lorsqu’un faux est détecté, une photocopie est prise et la pièce est restituée si la personne

est toujours présente.

La préfecture est ensuite saisie, soit directement, soit par l’intermédiaire de l’ANPE quia la responsabilité de la gestion de la liste des demandeurs d’emploi. Dès lors, comme cela a été constaté par l’ASSEDIC de Créteil, environ la moitié despersonnes ayant présenté des faux papiers repartent avec leur document ; les autres ontdisparu au retour de l’agent. Cette sécurisation de l’identification des allocataires était indispensable. Cependant, il convient de préciser que son efficacité n’est pas totale dans la mesure oùdans les cas de fraude organisée, les personnes à vendus les « kits », n’étaient pas, pourautant, détenteurs de faux papiers. Ils se sont présentés dans les ASSEDIC, munis de leursfaux dossiers, sous leur propre identité.

2). — La mise en œuvre de la déclaration nominative des assurés (DNA)

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Les employeurs ne déclarant qu’une masse salariale globale, l’assurance chômage estactuellement dans l’incapacité de vérifier si l’employeur a bien cotisé pour le salarié venants’inscrire comme demandeur d’emploi et pour les périodes d’emploi déclarées . Pour permettre cette vérification, un décret du 7 mai 2004 oblige les employeurs à transmettreaux institutions de l’assurance chômage une déclaration faisant ressortir, pour chacun de leurssalariés, le montant total des rémunérations versées et les périodes de travail correspondantes.

Cette Déclaration nominative des assurés (DNA) permettra le recueil direct des données sur les

périodes de travail pour lequel l’employé a cotisé

et devrait conduire à supprimer l’attestation d’employeur. La DNA a été inscrite dans la convention d’assurance chômage de janvier 2006. Mais, selon les informations fournies par la commission nationale de l’informatiqueet des libertés (CNIL), celle-ci n’a pas encore été saisie d’un dossier de formalitépréalable. Cette saisine devrait intervenir à l’issue des travaux du groupe de travail constituépour sa mise en place. Selon l’UNEDIC, une orientation se dessine vers la mise en place d’une DNA globaledes assurés, à destination de tous les organismes sociaux intéressés, dont le GIP-MDS (Groupement d’intérêt public – Modernisation des déclarations sociales) pourrait êtrel’embryon.

Il faut en outre préciser que, si la DNA empêche une société de déclarer quelques salariés

et de « générer » un nombre

bien supérieur de faux chômeurs, elle n’écarte pas totalement tout risque de fraude. C’est en particulier le cas lorsqu’il y a complicité entre l’employeur et le faux chômeuret que les salaires déclarés ne sont pas versés. Compte tenu de la lourdeur de la mise en place de cette mesure, il a été prévu del’appliquer prioritairement, comme cela a déjà été fait pour les intermittents du spectacle, aux secteurs d’activité à risque que sont le bâtiment et la confection, secteurs dans lesquelsla main-d’œuvre est extrêmement mobile et le travail dissimulé très présent. En outre, il est indispensable pour lutter contre la fraude et le travail dissimulé, quel’employeur remette au salarié, lors de son embauche, un document faisant état de sadéclaration auprès de l’URSSAF. Le salarié ne pourra plus, alors, se prévaloir d’une apparente bonne foi en affirmantignorer que cette formalité n’avait pas été accomplie.

3). — La mise en place d’un contrôle des contributions des employeurs

à l’assurance chômage (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007 a finalement permis de comblerune lacune majeure des dispositifs de recouvrement : l’absence de contrôle des contributions d’assurance chômage. Cette insuffisance avait été dénoncée par la Cour des Comptes dans son rapport de mars2006 dans les termes suivants: « L’assurance chômage ne dispose pas de pouvoirs, et n’a pas mis en place les moyens lui permettant de contrôler la déclaration par les employeurs des masses salariales constituant l’assiette des cotisations ».

En effet, seul corps de contrôle en matière de protection sociale, les inspecteurs de l’URSSAF

n’avaient vocation à contrôler que les seules cotisations dues au titre du régime général. Désormais, en application de l’article L. 243.7 du code de la Sécurité sociale, les URSSAF contrôleront toutes les contributions et cotisations dues au titre de la protection sociale, qu’il s’agisse des cotisations dues au titre du régime général, des cotisations chômage oudes cotisations de retraite complémentaire.

4). — La création d’un répertoire commun aux organismes sociaux

utilisant le numéro d’inscription au répertoire comme identifiant

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

L’article L. 112-14-1 du code de la Sécurité sociale, également introduit par la loi definancement de la Sécurité sociale pour 2007, prévoit la création d’un répertoirenational commun aux organismes chargés d’un régime obligatoire de Sécurité socialeet à l’assurance chômage. Cette initiative, inspirée de la proposition de la Mission d’évaluation et de contrôle dles lois de financement de la Sécurité sociale (ME CSS) relative à la création d’un fichierinter branche des assurés, donnera une efficacité nouvelle au contrôle du versementdes prestations et à la lutte contre les fraudes, grâce à l’usage d’un identifiant commun, le NIR, qui garantit la fiabilité de l’identification des individus.

Cet article a été validé par le

Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2006-544 du 14 décembre 2006 qui

n’a d’ailleurs pas considéré que l’avis de la CNIL sur le décret d’application de cet articledevait être un avis « conforme ». Ce répertoire ayant clairement comme finalité la bonne gestion des droits et des prestationsainsi que la lutte contre

les fraudes, les réticences qu’il a suscitées de la part de la CNIL sont difficiles à comprendre,

et ce, d’autant plus que les organismes sociaux sont déjà autorisés à utiliser le NIR commeidentifiant. D’ailleurs, des exemples comme celui de la « Banque carrefour de la Sécurité sociale » fonctionnant en Belgique montrent que la gestion cohérente et articulée des données* peut fort bien se concilier avec la protection des libertés individuelles. Cette « banque » rassemble, en effet, toutes les données relatives à l’assuré qui peuventêtre consultées par chaque organisme de la Sécurité sociale et par d’autres personnesayant reçu l’autorisation nécessaire.

Les représentants de la CNIL reçus par la mission ont expliqué leur point de vue, mais il

n’en reste pas moins

que face à l’ampleur des déficits et aux pratiques délictueuses suscitées par l’opportunitésubstantielle que constituent les fonds publics pour les fraudeurs, les atermoiements nesont plus de mise. La protection des libertés, avec laquelle il n’est pas question de transiger ne devraitcependant, pas aboutir à complexifier à l’excès la mise en œuvre de systèmes d’information. C’est ce que l’on peut regretter à propos des préconisations de la CNIL pour la mise enœuvre du dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE).

II). — La coordination de lutte contre la fraude sociale

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La multiplication des cas de fraudes à grande échelle prouve combien les fonds gérés parles organismes sociaux représentent des occasions substantielles, pour ne pas parler de marchéconsidérable, pour des formes de délinquance de plus en plus organisées. Dès lors la coopération et le développement des échanges d’information ne sont plus seulementindispensables, ils deviennent prioritaires pour mettre fin à de tels agissements. Ainsi, deux initiatives très récentes constituent une première étape vers la mise en place dedémarches coordonnées entre les organismes sociaux.

A). — La création du comité national de lutte contre la fraude en

matière de protection sociale

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Le comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, annoncéen 2005, a été créé par décret du 23 octobre 2006 et installé par le ministre de la Santé etdes solidarités. Ce comité a pour objet « d’assurer une coordination des politiques et des actions de lutte contre les fraudes dans le domaine de la Sécurité sociale » et, à cette fin, il est notammentchargé « de sensibiliser l’ensemble des acteurs du système de protection sociale aux phénomènes de fraude ». Sa création est un pas supplémentaire dans l’engagement du gouvernement pour la luttecontre les fraudes, engagement qui s’est déjà concrétisé, notamment, par le renforcementde la lutte contre le travail illégal et la création de l’Office central de lutte contre le travailillégal ainsi que par les mesures adoptées dans le cadre des lois de financement de la Sécuritésociale pour 2006 et 2007.

Placé auprès du ministère chargé de la Sécurité sociale son action s’avère naturellement tournée

vers la lutte contre les fraudes à la Sécurité sociale.

Le caractère transversal des fraudes impose cependant que ses missions prennent aussiclairement en compte la question des fraudes à l’assurance chômage. Ce comité s’avère composé des directeurs des organismes de Sécurité sociale, des troisdirecteurs d’organismes de protection sociale, dont l’UNEDIC, et de onze directeursd’administrations centrales concernées parmi lesquelles ne figure pas le ministère de l’Emploi.

Il est nécessaire que les services de l’emploi doivent également en être membres aux côtés

d’autres représentants des administrations concernées et de l’UNEDIC.

Par ailleurs, M. Jean-Paul Onciaux, député, a fait valoir que l’on ne pouvait se satisfaired’un simple comité de coordination et qu’il fallait mettre en place une structure opérationnelleresponsable pour l’ensemble des organismes de protection sociale : « Il faudrait au moins se mettre d’accord sur un constat partagé, une sorte d’état des lieux des différents modes de fraudes à l’ensemble des prestations. Ce n’est pas fait. Il faudrait aussi se mettre d’accord sur une méthodologie. Et ce n’est mêm e pas une question de moyens. On pourrait créer une structure de contrôle pour l’ensemble des prestataires en établissant un cahier des charges et en précisant ses modalités d’intervention afin de disposer d’un outil commun. ».

Ce comité verra peut-être sa mission évoluer ;

il est clair en tout cas qu’il aura une dimension prospectiveimportante face aux risques de fraudes ouverts par le développement des prestations de servicestransnationales et des flux de travailleurs des états de l’Union européenne, alors que, d’un paysà l’autre, les contrôles restent extrêmement difficiles. La lutte contre la fraude devient une problématique commune aux pays de l’Union, et unecoopération internationale commence à se mettre en place, a indiqué M. Sel mati, chargé demission à la direction de la Sécurité sociale : « Nous avons conclu un accord de coopération avec la République tchèque, en vue de développer les échanges sur la fraude aux cotisations, aux prestations, à l’enregistrement des entreprises, sur le recouvrement des cotisations.

Il s’agit d’un accord-type, qui a vocation à se voir conclu également avec d’autres pays.

Nous négocions ailleurs avec la Pologne , et le Royaume-Uni a également marqué son intérêt. Il y a donc de sérieuses perspectives de coopération. » . Le comité lui-même a décidé de retenir la coopération internationale parmi ses axes prioritairesde travail, comme son Président l’a précisé à la mission qui a également insisté sur la nécessitéd’établir des relations entre administrations chargées de combattre la fraude au sein de chaquepays, membre de l’Union européenne ou non. L’assurance chômage française s’avère directement concernée par ces risques de fraude, neserait-ce que ceux liés à la perception d’allocations chômage par des personnes travaillant enmême temps à l’étranger.

B). — La signature de la convention inter-organismes de protection sociale

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La Caisse Nationale d’Assurance Maladie (CNAM), la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV), la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNA F), l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité sociale (ACOSS) et l’UNEDIC viennent de conclure une convention nationale qui a pour objectif la mutualisationdes informations dans le cadre de la lutte contre la fraude, tant pour sa prévention que pour sa détectionet sa répression. Cette convention s’appuie sur les dispositions relatives à la lutte anti-fraude introduites par la loi definancement de la Sécurité sociale pour 2006. Elle vise à organiser le signalement des cas de fraude d’un organisme à l’autre, à prévoir la possibilitéd’actions judiciaires communes et le partage des informations dans le respect des exigences posées parla CNIL, dès lors qu’il s’agit de traitement de données personnelles.

III). — Les mesures de répression relatives aux escroqueries

aux allocations de chômage

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

A). — Le renforcement des pouvoirs d’investigation pour les délits commis

en bande organisé

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance vise à accroître les pouvoirs desenquêteurs lorsqu’il s’agit d’escroquerie en bande organisée. En effet, l’alinéa 8 bis a été introduità l’article 706-73 du code de procédure pénale « Délit d’escroquerie commis en bande organiséeprévu par l’article 313-2 du code pénal ». Cette disposition permet de doter les services des moyens d’investigation adaptés à la lutte contreles escroqueries organisées montées par des réseaux criminels au détriment des organismes deprotection sociale.

B). — Le contrôle des auteurs présumés

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Les auteurs présumés peuvent être mis sous contrôle judiciaire est régie par les articles 138 etsuivant du Code de procédure pénale. La mise sous contrôle judiciaire se trouve décidée soit par le juge d’instruction soit par le jugedes libertés et de la détention. Le contrôle judiciaire est une série d’obligations imposées aux prévenus, ces obligations différentd’un prévenu à l’autre, car le juge ne se voit pas obligé de sélectionner toutes les obligationsprévues par la loi. Ces obligations peuvent être modifiées à tout moment par le juge par une ordonnance modificative. Dans certains (cas) elle prennent aussi la forme d’une assistance médicale ou/et socio-éducative.

L’art 138 du Code de procédure pénale prévoit un certain nombre d’obligations telles que: ne pas

sortir des limites territoriales déterminées par le juge d’instruction ;

ne s’absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge d’instruction qu’aux conditionset pour les motifs déterminés par ce magistrat ; ne pas se rendre en certains lieux ou ne se rendreque dans les lieux déterminés par le juge d’instruction, etc.

Quant à la mise en examen, c’est une compétence exclusive du juge d’instruction.

Elle vise la personne contre laquelle il existe des indices graves ou concordants rendantvraisemblable qu’elle ait pu participer, comme auteur ou complice, à la commission d’uneinfraction (article 80-1 du Code de procédure pénale). Si tel n’est pas le cas de la personne mise en examen, il peut être placé sous le statutde témoin assisté ou témoin. Cette ordonnance a été modifiée le 18 janvier 2007 pour l’un des gérants qui avait demandéune autorisation pour quitter le territoire français.

Ainsi, la personne mise en examen dispose d’un certain nombre de garanties

Certaine garanties s’avèrent données au mis en examen.

La durée de l’instruction, donc de la mise en examen, ne peut excéder un délai raisonnable, celui-ci s’avère évalué en fonction de la gravité des faits reprochés et de la peine encourue, ainsi que de la complexité des investigations. La durée maximale est de deux ans, mais le juge d’instruction peut la prolonger de sixmois en six mois par une ordonnance motivée.

La personne mise en examen peut demander l’annulation de sa mise en examen dans les six

mois de sa première comparution.

La loi du 5 mars 2007 qui donne la possibilité à cette personne, sous certaines conditions, de demander au juge d’instruction de revenir sur sa décision et de lui octroyer le statut detémoin assisté. Le juge d’instruction statue sur cette demande après avoir sollicité les réquisitions duministère public. Ainsi, les personnes suspectées, mises sous contrôle judiciaire ou en examen encourentun certain nombre de sanctions.

C). — Les sanctions encourues par les auteurs d’escroquerie

aux allocations de chômage

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

L’escroquerie est, en principe punie de cinq ans d’emprisonnement et 375 000 eurosd’amende, mais ces peines sont portées à sept ans et 750 000 euros d’amende dansles quatre cas prévus par l’article 313-2 du code pénal ( par exemple, au préjudice d’une personne vulnérable). Lorsque l’escroquerie s’avère commise en bande organisée, les personnes encourentune peine de 10 ans d’emprisonnement et 1 000 000 euros d’amende. Dans le dossier étudié, les gérants de fait ou de droit, on agit en bande organisée,

ils s’avèrent susceptibles de se voir condamnés à la peine précitée.

Dans tous les cas, le coupable encourt en outre tout ou partie des peines complémentairesénoncés par les articles 313-7 et 313-8 du code pénal dont la plupart peuvent s’avérerredoutables en entraînant l’impossibilité de continuer à mener des activités commercialesou industrielles. Parmi celles-ci on relève, notamment, l’interdiction d’exercer l’activité professionnelleou sociale dans l’exercice de laquelle l’infraction s’avère commise. Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables des escroqueriescommises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants ( art 313-9 du code pénal).

Elles encourent une peine d’amende quintuple de celle prévue pour les personnes physiques

ainsi que la totalité des peines complémentaires énoncées par l’article 131-39. Les sociétés s’exposent donc à la dissolution si elles se trouvent créées ou détournées deleur objet pour commettre l’infraction, à des interdictions d’exercice d’activité, à des fermeturesd’établissement.

L’escroquerie s’avère un délit instantané consommé par la remise effectuée par la victime à l’escroc.

C’est donc la date de cette remise qui marque le point de départ du délai de prescription et cepoint de départ ne peut ni être avancé à la date des manœuvres, ni retardé au jour où la victimea pris connaissance de son infortune. Pourtant, l’escroquerie devrait naturellement entrer dans la catégorie des infractions occultesmarquées par une volonté de dissimulation, catégorie par laquelle la Cour de cassation admetle report du point de départ du délai de prescription.

Un arrêt rendu le 30 juin 1999 a néanmoins admis de fixer le point de départ de la prescription,

non pas au jour de la remise du chèque extorqué, mais au jour de sa présentation à l’encaissement. Ainsi, lorsque la tromperie initiale détermine des remises successives échelonnées dans le temps, l’ensemble constitue un tout indivisible et la prescription ne commence à courir qu’à compterdu dernier versement. Tel est le cas des escroqueries aux allocations de chômage.

IV). — Contactez un avocat

(Les moyens de lutte contre les escroqueries)

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