Le verrou de Bercy
Le verrou de Bercy :
L’expression de « verrou de Bercy » est utilisée afin de désigner le monopole du ministère du budget en ce qui concerne les poursuites pénales pour fraudes fiscales. Récemment, le 10 octobre 2018, a été adopté le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude. Ses dispositions instaurent une rénovation de cette procédure, laquelle avait fait l’objet de nombreuses critiques depuis vingt ans.
Malgré les demandes en ce sens (I), cette procédure faisant figure d’exception européenne n’a pas été supprimée mais simplement restreinte (II).
I.) — Le fonctionnement critiqué du « verrou de Bercy »
Si le système du « verrou de Bercy » est aujourd’hui implanté en droit français depuis plusieurs décennies (A), il reste très critiqué notamment du fait de son opacité (B).
A) .– Une spécificité historique
Le « verrou de Bercy » consiste en une spécificité de la procédure pénale en matière fiscale. Elle « subordonne la mise en mouvement de l’action publique par le parquet à une plainte préalable de l’administration fiscale. Ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission des infractions fiscales ». Et selon les termes du rapport d’information de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales remis à l’Assemblée nationale. Ainsi, les plaintes relatives à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs se trouvent déposées par l’administration sur avis conforme de la commission des infractions fiscales.
Ce dispositif a été mis en place dans les années 1920, et la commission des infractions fiscales a été créée par la loi du 29 décembre 1977.
Cette commission se compose de douze membres choisis parmi les conseillers d’État et les conseillers maîtres à la Cour des comptes en activité ou à la retraite, dont au moins six se trouvent en activité. Il y a également douze membres suppléants. Son rôle ainsi que le mécanisme du « verrou » s’avèrent codifiés à l’article L. 228 du Livre des procédures fiscales.
La chambre criminelle a limité en partie ce « verrou » en estimant qu’il procédural ne pouvait pas concerner les poursuites engagées en matière de blanchiment de fraude fiscale lors d’une décision du 20 février 2008, cette infraction étant selon la Cour de cassation « générale, distincte et autonome » du délit de fraude fiscale.
B) . — Les oppositions au système du « verrou de Bercy »
Les critiques ont dénoncé le fait qu’en matière fiscale, la nécessité de passer par l’administration fait échapper les procédures au domaine pénal. De ce fait, le processus s’avère plus rapide mais ne présente pas la publicité propre aux procédures pénales et ne permet pas de prononcer de peines autres que des amendes, notamment des peines privatives de liberté.
L‘affaire Cahuzac en 2013 a de plus révélé certaines failles de la procédure. En effet, à la suite des révélations concernant ses comptes à l’étranger. Il lui serait revenu en tant que ministre du budget de décider. S’il était nécessaire d’engager des poursuites contre lui-même s’il n’avait pas à démissionner. Des poursuites ont pu se voir engagées par le Parquet pour blanchiment de fraude fiscale. Et sur le fondement de la décision du 20 février 2008 précédemment citée. Mais pas pour l’infraction de fraude fiscale elle-même.
Le « verrou de Bercy » se trouve de ce fait principalement attaqué pour faire obstacle à la transparence et au principe de séparation des pouvoirs.
En juillet 2017, à l’occasion du vote de la loi pour la confiance dans la vie politique, les débats ont de nouveau remis en cause l’existence d’un tel mécanisme en matière fiscale. Contre l’avis du gouvernement, le Sénat a voté un amendement ayant pour objectif sa suppression. La commission des lois de l’Assemblée nationale l’a cependant rétabli en adoptant un amendement par 25 voix contre 24.
Plus récemment encore, le 27 mars 2018, une proposition de loi visant la suppression du « verrou de Bercy » a été enregistrée au Sénat.
II.) — La nouvelle procédure du « verrou de Bercy »
Les nombreuses critiques visant le mécanisme en matière de fraude fiscale ont conduit aux récents changements intervenus avec la loi du 23 octobre dernier (A), sans pour autant le supprimer complètement (B)
A) . — Les changements intervenus avec l’adoption du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude
La réduction du champ du « verrou de Bercy » a finalement prise par voie d’amendement au sein du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude. Il s’agit désormais de lutter davantage contre les fraudes importantes, et par conséquent d’agir sur le plan pénal.
L’article 36 de la loi relative à la lutte contre la fraude porte les nouveaux critères du mécanisme rénové.
Désormais, l’administration fiscale doit dénoncer au Parquet les dossiers dont le montant de la fraude s’avère supérieur à 100 000 euros, montant ramené à 50 000 euros concernant les personnes investies d’un mandat électif public et les hauts responsables publics, témoignant d’une volonté de se soustraire à l’impôt. L’action publique peut alors se voir exercée sans plainte préalable de l’administration fiscale.
En pratique, sur les 16 000 dossiers litigieux annuels, moins de 1 000 se trouvent aujourd’hui transmis au Parquet. Le nouveau « verrou de Bercy » permettrait de transmettre 2 000 dossiers, les 14 000 restants demeurant soumis à la procédure classique.
B) — Une remise en cause persistante du « verrou de Bercy »
Cette persistance du « verrou de Bercy » est très critiqué. Certains considèrent en effet qu’une inégalité demeure de ce fait en matière d’infractions fiscales. Ce domaine se trouve très protégé. Que les personnes poursuivies dans le cadre des infractions d’affaires peuvent toujours bénéficier de certaines spécificités. Notamment par la convention judiciaire d’intérêt public instaurée par la loi dite Sapin II du 9 décembre 2016. Dans le cadre de cette mesure, une amende peut se voir prononcée.Aucune mention ne s’inscrira au casier judiciaire. La publicité inhérente aux condamnations pénales classiques n’accompagne pas non plus cette procédure.
D’un autre côté, les partisans du maintien partiel du « verrou » mettent en avant le fait que ce système évite l’engorgement des autorités judiciaires
en ne leur transmettant qu’une partie des dossiers. De plus, la commission des infractions fiscales s’avèrent composée d’experts permettant un contrôle des dossiers spécialisé et en amont de l’intervention du Parquet. Enfin, cela permet de hiérarchiser les sanctions en fonction de l’importance de l’infraction avec une sévérité particulière pour les plus gros fraudeurs.
La loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude prévoit également un statut d’officiers fiscaux judiciaires pour les agents de Bercy, leur conférant ainsi certains pouvoirs d’enquête. Ils pourront à ce titre se voir sollicités par le Parquet national financier. Les autorités judiciaire et administrative coopèrent ainsi afin d’assurer une répression plus effective des infractions en matière fiscale. Toutefois, l’autorité de la chose jugée ne s’applique qu’aux décisions pénales dont l’administration fiscale devra tenir compte, et non l’inverse. Il s’agit dès lors de faire coordonner leurs actions pour agir de façon uniforme.