§ 1 Le mécanisme des réserves d’interprétation préféré à celui de l’annulation


A. De rares annulations

Ce constat fut souligné dès la décision du 29 août 2002[1] relative à la loi d’orientation et de programmation pour la justice, dite Loi Perben I, dans laquelle le Conseil constitutionnel n’annula qu’un article de la loi concernant les marchés publics et n’émit qu’une seule réserve d’interprétation sur le statut des juges de proximité. Et malgré la pertinence des arguments invoqués par les requérants, concernant les nouvelles mesures introduites en droit pénal des mineurs, le Conseil n’en censura aucune.
Du reste, le phénomène fut plus probant dans la décision du 13 mars 2003 dans laquelle le Conseil rédigea treize réserves d’interprétation, sans annuler la moindre disposition.
Quant à la décision du 2 mars 2004, il prononça deux annulations et sept réserves d’interprétation, ce qui pouvait sembler curieux pour une loi à l’origine de quatre cents articles nouveaux, ou modifiés du Code de procédure pénale, et de quelques dizaines d’articles nouveaux ou modifiés du Code pénal.
La prudence dont fit preuve le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’examen de la loi Perben II, à l’égard de certaines dispositions législatives susceptibles de porter atteinte aux libertés, peut amener à penser que le rôle du Conseil gagnerait à être conforté.
En effet, la loi Perben II, qualifiée de « monstre juridique, s’apparentant à un DDOP (Dispositions Diverses d’Ordre Pénal) » par Mme Lazerges, étendait, notamment, à dix-sept catégories d’infractions, pour la plupart commise en bande organisée, une « procédure pénale bis renforcée »[2], sans que soit considéré, comme une cause de nullité, un éventuel détournement de procédure, par les autorités. L’article 706-104 CPP prévoyait, effectivement, « le fait qu’è l’issue de l’enquête ou de l’information ou devant la juridiction de jugement, la circonstance aggravante de bande organisée ne soit pas retenue, ne constituait pas une cause de nullité des actes régulièrement accomplis ». En excluant toute cause de nullité de la procédure, cet article heurtait de plein fouet les droits et libertés constitutionnellement protégés. En dépit de l’argument du Gouvernement selon lequel l’article ne faisait pas obstacle à l’application de la théorie des nullités, le Conseil annula cette disposition[3].
La seconde annulation concernait la nouvelle procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ou le « plaider-coupable à la française ». Cette procédure prévoyait que l’audience d’homologation de la sanction proposée le Procureur de la République aurait lieu en « chambre du conseil », ce que le Conseil déclara contraire au principe de publicité des débats[4].
Le refus d’annuler certaines dispositions pourrait traduire l’affaiblissement de sa mission, ou tout simplement son adhésion aux réformes législatives, comme le suggère M. Carcassonne[5]. En effet, dans cette décision, le Conseil semble manifester son approbation quant à l’élargissement d’une procédure dérogatoire au droit commun, déjè constitutionnalisée en 1986[6], en matière de terrorisme, mais plus largement étendue à la criminalité organisée.
Autre exemple marquant de son adhésion aux mesures législatives fut celui de la mise en place des centres de rétention de sûreté, dans la décision du 21 février 2008[7].
Dans le contexte controversé de la réforme, le Conseil dût se prononcer sur la création de « centres socio-médico-judiciaires de sûreté », susceptible d’accueillir une personne, ayant effectué la peine de prison pour laquelle elle a été condamnée et si elle présente une « menace d’une exceptionnelle gravité sur l’ordre public ». Ainsi, la privation de liberté pouvait être prolongée, même après l’exécution de la peine prononcée contre la personne, si elle présente une « particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive, et souffrant d’un trouble grave de la personnalité ». La rétention de sûreté, sévèrement décriée, fut assimilée à une « forme de peine perpétuelle », avec pour seule nuance le fait que « la condamnation initiale portait sur des actes et la rétention sur des personnes »[8]. Plusieurs questions afférentes aux principes du droit pénal furent posées aux juges constitutionnels.
La loi, ayant vocation à s’appliquer aux individus déjè condamnés, violait directement le principe de non rétroactivité de la loi pénale plus sévère. Le Conseil avait déjè eu à se prononcer sur le caractère rétroactif d’une loi, en matière pénale, et, dans sa décision du 3 septembre 1986 relative à la loi relative à la lutte contre la criminalité et la délinquance[9], le Conseil avait jugé que le principe de non rétroactivité des peines ne concernait pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives, mais s’étendait à la période de sûreté dont pouvait être assortie une condamnation[10]. Le Conseil s’inscrit dans la logique traditionnelle de sa jurisprudence puisqu’il juge que même si la rétention de sûreté n’est pas une sanction pénale, la privation de liberté qu’elle comporte s’oppose à son application rétroactive[11]. Cette annulation quoiqu’ insuffisante, demeure significative puisqu’elle retarde l’application de la rétention de sûreté aux personnes condamnées et ayant exécuté une peine de réclusion criminelle de quinze années pour les crimes, commis sur une victime mineure et pour les crimes particulièrement graves, commis sur une victime majeure[12].
Rappelons que les juges de la rue Montpensier avaient semé le doute dans la décision du 8 janvier 2005[13]. La loi soumise à leur contrôle instaurait le placement sous surveillance judiciaire mobile. Ces derniers considèrent que ce nouveau dispositif a trait aux modalités d’exécution de la peine et donc qu’il ne méconnaissait pas l’article 8 DDHC, mais, ils ne se prononcèrent, en aucun cas, sur le caractère plus sévère de la loi[14].
Dans la décision du 21 février 2008, il est regrettable que le Conseil constitutionnel n’ait pas accueilli favorablement les arguments invoqués dans la saisine, qui envisageaient « la rétention de sûreté comme un complément de peine revêtant le caractère d’une sanction punitive ». De cette manière, elle pourrait méconnaître l’ensemble des principes constitutionnels résultant des articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789. Elle porterait également atteinte au principe de légalité des délits et des peines, dès lors qu’elle « ne vient sanctionner aucune infraction clairement déterminée », et qu’elle n’est elle-même pas limitée dans le temps ». En outre, dans la mesure où il existe des « alternatives telles que le suivi socio judicaire instauré par la loi du 17 juin 1998 ou la surveillance judiciaire, prévue par la loi du 12 décembre 2005 », la rétention de sûreté violerait le principe de nécessite des peines. Par ailleurs, « la privation de liberté imposée à une personne ayant déjè exécuté sa peine, à raison de faits de récidive qu’elle pourrait éventuellement commettre, violerait à la fois le droit à la présomption d’innocence, l’autorité de la chose jugée et le principe non bis in idem. Cet enfermement « sans aucun terme prévisible », qui peut être renouvelé indéfiniment en fonction d’une probabilité de récidive, serait manifestement disproportionné. L’évaluation de la dangerosité présenterait trop d’incertitudes et d’imprécisions pour justifier une grave privation de liberté. En définitive, la rétention constituerait une détention arbitraire prohibée par l’article 66 de la Constitution et une atteinte à la protection de la dignité de la personne humaine » (cons. 6).
Pourtant, conscients que la rétention de sûreté ne peut nécessairement être envisagée comme une mesure punitive, les requérants avançaient que « même si elle devait être considérée comme une mesure non punitive, elle contreviendrait aux articles 4 et 9 de la Déclaration de 1789 qui prohibe la rigueur non nécessaire en matière de restrictions apportées à la liberté individuelle, à la liberté personnelle ou au respect de la vie privée ; que le principe du respect de la présomption d’innocence interdirait qu’une personne puisse être privée de sa liberté en l’absence de culpabilité établie, quelles que soient les garanties procédurales entourant la mise en œuvre de ce dispositif » (cons. 7).
Ainsi, le Conseil considère, qu’étant prononcée non pas par la Cour d’assises lors du prononcé de la peine mais, à l’expiration de celle-ci, par une juridiction spéciale créée à cet effet, la juridiction régionale de la rétention de sûreté, elle repose, non sur la culpabilité d’une personne mais sur sa particulière dangerosité. Dès lors, le Conseil va juger que la « rétention de sûreté n’est ni une peine, ni une sanction ayant le caractère d’une punition » (cons. 9) ce qui exclut toute application des articles 8 et 9 DDHC.
Il va répondre aux arguments des requérants en examinant l’adéquation de la mesure, sa nécessité ainsi que sa proportionnalité, au travers de multiples réserves d’interprétation destinées à garantir l’application des principes constitutionnels.
L’approbation des centres de rétention de sûreté est regrettable dans la mesure où elle contrevient sérieusement aux libertés. Cette jurisprudence traduit l’assentiment du Conseil au renforcement de la répression des condamnés à une lourde peine et à la crainte de la récidive. En réalité, il tente de justifier par une application qui se veut rigoureuse des principes constitutionnels, une mesure juridiquement contestable mais à laquelle il semble adhérer…
B. La multiplication des réserves d’interprétation : un outil précieux pour une réécriture de la loi favorable aux libertés ?
Cette technique, consacrée, par les juges constitutionnels, dans la décision Sécurité et liberté des 19 et 20 janvier 1981, permet au Conseil de modifier les dispositions qui lui sont déférées dans un sens conforme aux droits fondamentaux.
Elle peut apparaître contestable dans la mesure où le Conseil constitutionnel réécrit la loi sans pour autant bénéficier d’une quelconque légitimité démocratique. Du reste, d’un point de vue strictement juridique, l’article 61 alinéa second de la Constitution, reste très évasif sur la teneur du contrôle de constitutionnalité. Il dispose brièvement que le « Conseil doit se prononcer sur la conformité des lois à la Constitution », ce qui lui laissait toute latitude possible pour interpréter sa mission.
A priori, la technique des réserves d’interprétation n’apparaît pas blâmable ; au contraire, elle permet au Conseil d’interpréter la volonté du législateur dans un sens conforme aux droits et libertés fondamentaux, en évitant un nouvel examen devant l’Assemblée Nationale.
Néanmoins, elle suscite davantage d’interrogations lorsqu’elle est utilisée à outrance par le Conseil, au point de devenir la règle, et la censure, l’exception. Dans cette optique, le Conseil serait comparé à un « gouvernement de juges » de la politique législative, ce à quoi, pourtant, il se refuse[15]. Voilè pourquoi, il faut s’interroger sur ce qu’elles traduisent réellement : un affaiblissement ou une évolution de son contrôle dans un sens favorable aux libertés?
Les exigences de sécurité ont été au cœur des lois pénales ces dernières années. En effet, les lois pénales, ayant suscité les plus vifs débats ont instauré des mesures particulièrement répressives, destinées à lutter contre l’apparition de nouvelles formes de criminalité. Ces lois ont été, dans la plupart des cas, soumises à l’appréciation du Conseil, qui a confirmé les choix du législateur, en validant de nombreuses dispositions contestées, et en utilisant, avec abondance, la technique des réserves d’interprétation.
A l’image du projet de loi dite loi dite « sécurité et liberté » du 2 février 1981, le projet de loi, dite Perben II, du 9 mars 2004, s’est attiré les foudres de la doctrine, des organisations professionnelles de magistrats et d’avocats et des médias, qui reprochaient au Conseil l’approbation d’une loi particulièrement rigoureuse.
En effet, dans la décision du 2 mars 2004, au travers de plusieurs réserves d’interprétation, les juges constitutionnels ont validé « l’accentuation du phénomène d’éclatement de la procédure pénale » et le « principe d’une diversité des réponses pénales »[16]. Ils constitutionnalisent la « procédure pénale bis »[17], ou « procédure pénale d’exception », plus coercitive et applicable à l’enquête, à la poursuite et à l’instruction des crimes et délits énumérés au nouvel article 706-73 CPP alors même que ces mesures d’enquête portent gravement atteinte à la liberté individuelle, à l’inviolabilité du domicile, au secret de la vie privée et des correspondances. La loi étend les infiltrations, jusqu’alors prévues pour le trafic de stupéfiants, à d’autres infractions, prolonge la garde à vue, généralise les perquisitions de nuit, les sonorisations et les fixations d’images, aux infractions commises en bande organisée, sans qu’aucune censure du Conseil constitutionnel n’intervienne.
Par exemple, le Conseil constitutionnel va émettre une réserve d’interprétation concernant le délai d’intervention de l’avocat.
L’article 14 de la loi, soumis au Conseil, prévoyait le report de l’entretien avec un avocat, selon l’infraction commise, soit à l’issue de quarante-huit heures de garde à vue, pour les crimes et délits d’enlèvements et de séquestrations, les crimes et délits aggravés de proxénétisme, pour le crime de vol commis en bande organisée et les crimes aggravés d’extorsion, soit à l’issue de soixante-douze heures en matière de trafic de stupéfiants ou de terrorisme. Le Conseil constitutionnel avait déjè constitutionnalisé le rôle de l’avocat dans la décision du 11 août 1993[18] dans laquelle le Conseil avait affirmé que « le droit de la personne à s’entretenir avec un avocat au cours de la garde à vue, constituait un droit de la défense qui s’exerçait durant la phase d’enquête de la procédure pénale » (cons. 12). Par conséquent, cette disposition portait atteinte aux droits de la défense. Pourtant, le Conseil n’y vit pas d’atteinte aux droits de la défense et se contenta de soumettre la procédure de la garde à vue au contrôle du Procureur de la République et plus généralement à celui de l’autorité judicaire (cons. 33).
La réserve d’interprétation apparaît comme une « directive de pure forme »[19], attestant une nouvelle fois l’adhésion du Conseil constitutionnel à des règles procédurales différentes, suivant les situations, pour un même dispositif (ici la garde à vue) au détriment du principe d’égalité devant la justice.
Face à l’atteinte aux libertés que ces nouvelles dispositions entraînent, le Conseil justifie « ces mesures d’investigation spéciale » par la « gravité et la complexité particulière des crimes et délits ». Il les soumet au contrôle de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle ainsi qu’au principe de proportionnalité, tout comme celui qui régit la peine […] » (cons. 6). D’ailleurs, les actes d’enquête doivent être soumis au même principe de proportionnalité que celui qui régit la peine elle-même. Enfin, le Conseil s’appuie, pour la première fois, sur l’article préliminaire du CPP[20] qui n’a plus, désormais, cette fonction déclarative, d’introduction au Code de procédure pénale, que lui avaient prêté certains. Pour Mme Lazerges, le recours à cet article est en soi « une directive de politique pénale, au-delè du contrôle de constitutionnalité »[21].
Plus largement, pour justifier ses propos, le Conseil renvoie, tout au long de la décision[22], à l’autorité judiciaire, incluant notamment, les magistrats du siège, le parquet, le juge des libertés et de la détention.
La Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme[23] (CNCDH ci-après) est d’ailleurs, très critique sur le rôle du juge des libertés et de la détention, qu’elle décrit comme le « magistrat à tout faire » de la procédure pénale, qui aurait vocation à remplacer le juge d’instruction, « il n’est appelé, à la différence de celui-ci, à connaître des affaires que de manière ponctuelle, sans maîtrise de l’intégralité de la procédure, et sans réelle possibilité de procéder à un examen exhaustif de dossiers complexes ; surchargé, au fil des réformes, de contentieux nouveaux, il n’apparaît pas, pratiquement, en mesure de jouer pleinement son rôle ».
La « procédure pénale bis » se révèle être une procédure complexe, d’un accès difficile pour une personne non aguerrie, voire même contraire aux exigences du procès équitable.
La multiplication des réserves d’interprétation ainsi que la rareté des annulations se doublent d’une inactivation de ses techniques de contrôle.


[1] Cons. const. DC 29 août 2002, op. cit.

[2] Ch. Lazerges, « Le Conseil constitutionnel acteur de la politique criminelle, à propos de la décision 2004-492 DC du 2 mars 2004 », Revue de Sciences criminelles, 2004, pp. 725 à 736

[3] Cons. 70. « Considérant que, pour décider de mettre en oeuvre l’une de ces procédures, l’autorité judiciaire doit disposer d’une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que les faits constituent l’une des infractions énumérées par l’article 706-73 nouveau du code de procédure pénale ; que, si le législateur pouvait exonérer de nullité les actes d’enquête ou d’instruction dès lors que la circonstance aggravante de bande organisée paraissait caractérisée à la date où ils ont été autorisés, il ne pouvait exonérer, de façon générale, des actes qui auraient été autorisés en méconnaissance des exigences susmentionnées » et cons. 71 « Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’article 706-104 nouveau du code de procédure pénale doit être déclaré contraire à la Constitution ».

[4] Voir infra p. 41 et 42
[5] Entretien n°1 effectué le 21 mars 2008

[6] Cons. const. n°86-213 DC 3 septembre 1986 « Considérant que l’application des règles particulières posées par la loi tant en ce qui concerne la poursuite, l’instruction et le jugement qu’en ce qui a trait aux peines applicables est subordonnée à deux conditions : d’une part, que les faits considérés soient constitutifs de certaines infractions définies par le code pénal ou par des lois spéciales ; d’autre part, que ces infractions soient en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur » (cons. 5).

[7] Cons. const. DC 21 février 2008, op. cit.

[8] F. Chaltiel, « La réforme de la justice devant le Conseil constitutionnel : la loi, encadrée, dans l’ensemble validée, partiellement censurée », Les petites affiches, 20 mars 2008 (58), pp. 3 à 9

[9] Cons. const. n° 86-215 DC 3 septembre 1986
[10] Cons. const. 3 septembre 1986, op. cit. (cons. 23) citée par F. Chaltiel, Id., 20 mars 2008, pp. 3 à 9

[11] Cons. const. 21 février 2008, préc. « Considérant que la rétention de sûreté, eu égard à sa nature privative de liberté, à la durée de cette privation, à son caractère renouvelable sans limite et au fait qu’elle est prononcée après une condamnation par une juridiction, ne saurait être appliquée à des personnes condamnées avant la publication de la loi ou faisant l’objet d’une condamnation postérieure à cette date pour des faits commis antérieurement » (cons. 10).

[12] Article 706-53-13 CPP « A titre exceptionnel, les personnes dont il est établi, à l’issue d’un réexamen de leur situation intervenant à la fin de l’exécution de leur peine, qu’elles présentent une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu’elles souffrent d’un trouble grave de la personnalité, peuvent faire l’objet à l’issue de cette peine d’une rétention de sûreté selon les modalités prévues par le présent chapitre, à la condition qu’elles aient été condamnées à une peine de réclusion criminelle d’une durée égale ou supérieure à quinze ans pour les crimes, commis sur une victime mineure, d’assassinat ou de meurtre, de torture ou actes de barbarie, de viol, d’enlèvement ou de séquestration » (al.1). « Il en est de même pour les crimes, commis sur une victime majeure, d’assassinat ou de meurtre aggravé, de torture ou actes de barbarie aggravés, de viol aggravé, d’enlèvement ou de séquestration aggravé, prévus par les articles 221-2, , 221-4, 222-2,222-3, 222-4, 222-5, 222-6, 222-24, 222-25, 222-26,224-2,224-3 et 224-5-2 du code pénal » (al.2).

[13] Cons. const. n° 2005-527 DC 8 décembre 2005

[14] V. Bück, « Chronique de droit constitutionnel pénal comparé », Revue de Sciences criminelles, 2006, pp. 124 à 138

[15] Voir supra p. 21 et s.

[16] V. Bück, « Contrôle de constitutionnalité de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité » « Chronique de droit constitutionnel pénal », Revue de Sciences Criminelles, 2005, p. 122 et s.

[17] Ch. Lazerges , Id. , 2004, pp. 725 à 736
[18] Cons. const. n° 93-326 DC 11 août 1993
[19] Ch Lazerges, Ibid., 2004, pp. 725 à 736

[20] Cons. const. DC 2 mars 2004, op. cit. « […] et que les restrictions qu’elles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient nécessaires à la manifestation de la vérité, proportionnées à la gravité des infractions commises et n’introduisent pas de discriminations injustifiées ; qu’il appartient à l’autorité judiciaire de veiller au respect de ces principes, rappelés à l’article préliminaire du code de procédure pénale, dans l’application des règles de procédure pénale spécialement instituées par la loi » cons. 6.

[21] Voir infra p.
[22] Par exemple cons. 26,

[23] Avis du 27 mars 2003 de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme sur l’avant projet de loi portant sur l’adaptation des moyens de la justice aux évolutions de la criminalité, http://www.cncdh.fr/, site visité le 4 mai 2008

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