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Les moyens de lutte contre les escroqueries

Les moyens de lutte contre les escroqueries :
Suite aux nombreux dossiers relatifs aux escroqueries aux allocations de chômage, les pouvoirs publics ont mis en place des mesures de prévention et ont renforcé les moyens de repression.

 Les mesures de prévention relatives aux escroqueries aux allocations de chômage                      (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Afin de lutter contre les escroqueries aux allocations de chômage, le 1er février 2005, le service de prévention des fraudes
de l’UNEDIC a été mis en place. Il convient, néanmoins de rappeler, que certaines ASSEDIC en étaient déjà dotées,
le premier ayant été créé à Lyon, il y a une dizaine d’années.
Ce nouveau service a été conçu dans une logique de prévention pour la mise en œuvre des objectifs définis dans un plan
d’action triennal (plan 2005-2007) renouvelée qui repose sur trois orientations principales :
– D’abord, la sensibilisation, l’information et la formation des agents de l’assurance chômage ;
– Ensuite, la réalisation et le développement d’outils d’investigation et d’alerte ;
– Puis, le développement de relations avec les autres organismes concernés et avec les services participant
à la lutte contre la fraude.
Ainsi, les pouvoirs publics ont mis en place des mesures de contrôle et une coordination de lutte contre la fraude sociale.

La mise en place de mesures de contrôle            (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

  1. L’installation de détecteurs de faux papiers (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Devant la multiplication des fraudes à l’identité, l’UNEDIC a décidé de doter les ASSEDIC de détecteurs de faux papiers
dont l’installation a été généralisée depuis le 1er janvier 2006.
Ainsi, des détecteurs installés à Créteil ont permis de constater que sur les 250 personnes reçues par semaine, 4 à 5 faux
papiers étaient repérés.
è Paris, qui a été la première ASSEDIC à se doter de détecteurs en 2004, le nombre de faux papiers repérés, d’abord croissant,
puis en diminution, a permis de mesurer l’effet dissuasif du dispositif, d’autant que la présence des détecteurs est affichée
dans les locaux. Par ailleurs, il a été indiqué à la mission que les faux documents repérés étaient à 90 % des faux titres
de séjour ou des fausses cartes de résident.

Mais le signalement à la police ne se fait qu’a posteriori : lorsqu’un faux est détecté, une photocopie est prise et la pièce

est restituée si la personne est toujours présente. La préfecture est ensuite saisie, soit directement, soit par l’intermédiaire
de l’ANPE qui a la responsabilité de la gestion de la liste des demandeurs d’emploi. Dès lors, comme cela a été constaté
par l’ASSEDIC de Créteil, environ la moitié des personnes ayant présenté des faux papiers repartent avec leur document;
les autres ont disparu au retour de l’agent.
Cette sécurisation de l’identification des allocataires était indispensable. Cependant, il convient de préciser que son
efficacité n’est pas totale dans la mesure où dans les cas de fraude organisée, les personnes à qui ont été vendus
les « kits », n’étaient pas, pour autant, détenteurs de faux papiers. Ils se sont présentés dans les ASSEDIC, munis
de leurs faux dossiers, sous leur propre identité.

  1. La mise en œuvre de la déclaration nominative des assurés (DNA)  (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Les employeurs ne déclarant qu’une masse salariale globale, l’assurance chômage est actuellement dans l’incapacité
de vérifier si l’employeur a bien cotisé pour le salarié venant s’inscrire comme demandeur d’emploi et pour les périodes
d’emploi déclarées .
Pour permettre cette vérification, un décret du 7 mai 2004 oblige les employeurs à transmettre aux institutions de l’assurance
chômage une déclaration faisant ressortir, pour chacun de leurs salariés, le montant total des rémunérations versées
et les périodes de travail correspondantes.

Cette Déclaration nominative des assurés (DNA) permettra le recueil direct des données sur les périodes de travail

pour lesquelles l’employé a cotisé et devrait conduire à supprimer l’attestation d’employeur.
La DNA a été inscrite dans la convention d’assurance chômage de janvier 2006. Mais selon les informations fournies
par la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), celle-ci n’a pas encore été saisie d’un dossier
de formalité préalable. Cette saisine devrait intervenir à l’issue des travaux du groupe de travail constitué pour sa mise en place.
Selon l’UNEDIC, une orientation se dessine vers la mise en place d’une DNA globale des assurés, à destination de tous
les organismes sociaux intéressés, dont le GIP-MDS (Groupement d’intérêt public – Modernisation des déclarations sociales)
pourrait être l’embryon.

Il faut en outre préciser que, si la DNA empêche une société de déclarer quelques salariés et de « générer » un nombre

bien supérieur de faux chômeurs, elle n’écarte pas totalement tout risque de fraude. C’est en particulier le cas lorsqu’il
y a complicité entre l’employeur et le faux chômeur et que les salaires déclarés ne sont pas versés.
Compte tenu de la lourdeur de la mise en place de cette mesure, il a été prévu de l’appliquer prioritairement, comme cela
a déjà été fait pour les intermittents du spectacle, aux secteurs d’activité à risque que sont le bâtiment et la confection,
secteurs dans lesquels la main-d’œuvre est extrêmement mobile et le travail dissimulé très présent.
En outre, il est indispensable pour lutter contre la fraude et le travail dissimulé, que l’employeur remette au salarié,
lors de son embauche, un document faisant état de sa déclaration auprès de l’URSSAF. Le salarié ne pourra plus,
alors, se prévaloir d’une apparente bonne foi en affirmant ignorer que cette formalité n’avait pas été accomplie.

  1. La mise en place d’un contrôle des contributions des employeurs à l’assurance chômage  (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a finalement permis de combler une lacune majeure
des dispositifs de recouvrement : l’absence de contrôle des contributions d’assurance chômage.
Cette insuffisance avait été dénoncée par la Cour des Comptes dans son rapport de mars 2006 dans les termes suivants:
« L’assurance chômage ne dispose pas des pouvoirs, et n’a pas mis en place les moyens lui permettant de contrôler
la déclaration par les employeurs des masses salariales constituant l’assiette des cotisations ».

En effet, seul corps de contrôle en matière de protection sociale, les inspecteurs de l’URSSAF n’avaient vocation

à contrôler que les seules cotisations dues au titre du régime général.
Désormais, en application de l’article L. 243.7 du code de la sécurité sociale, les URSSAFF contrôleront toutes
les contributions et cotisations dues au titre de la protection sociale, qu’il s’agisse des cotisations dues au titre
du régime général, des cotisations chômage ou des cotisations de retraite complémentaire.

  1. La création d’un répertoire commun aux organismes sociaux utilisant le numéro d’inscription au répertoire comme identifiant                                           (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

L’article L. 112-14-1 du code de la sécurité sociale, également introduit par la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2007, prévoit la création d’un répertoire national commun aux organismes chargés d’un régime obligatoire
de sécurité sociale et à l’assurance chômage.
Cette initiative, inspirée de la proposition de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de
la sécurité sociale (MECSS) relative à la création d’un fichier inter branche des assurés, donnera une efficacité
nouvelle au contrôle du versement des prestations et à la lutte contre les fraudes, grâce à l’usage d’un identifiant
commun, le NIR, qui garantit la fiabilité de l’identification des individus.

Cet article a été validé par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2006-544 du 14 décembre 2006 qui

n’a d’ailleurs pas considéré que l’avis de la CNIL sur le décret d’application de cet article devait être un avis « conforme ».
Ce répertoire ayant clairement comme finalité la bonne gestion des droits et des prestations ainsi que la lutte contre

les fraudes, les réticences qu’il a suscitées de la part de la CNIL sont difficiles à comprendre, et ce d’autant plus

que les organismes sociaux sont déjà autorisés à utiliser le NIR comme identifiant.
D’ailleurs, des exemples comme celui de la « Banque carrefour de la sécurité sociale » fonctionnant en Belgique
montrent que la gestion cohérente et articulée des données peut fort bien se concilier avec la protection
des libertés individuelles. Cette « banque » rassemble, en effet, toutes les données relatives à l’assuré qui
peuvent être consultées par chaque organisme de la sécurité sociale et par d’autres personnes ayant reçu l’autorisation nécessaire.

Les représentants de la CNIL reçus par la mission ont expliqué leur point de vue, mais il n’en reste pas moins

que face à l’ampleur des déficits et aux pratiques délictueuses suscitées par l’opportunité substantielle que
constituent les fonds publics pour les fraudeurs, les atermoiements ne sont plus de mise.
La protection des libertés, avec laquelle il n’est pas question de transiger ne devrait cependant pas aboutir à
complexifier à l’excès la mise en œuvre des systèmes d’information. C’est ce que l’on peut regretter à propos
des préconisations de la CNIL pour la mise en œuvre du dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE).

La coordination de lutte contre la fraude sociale               (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La multiplication des cas de fraudes à grande échelle prouve combien les fonds gérés par les organismes sociaux
représentent des occasions substantielles, pour ne pas parler de marché considérable, pour des formes de délinquance
de plus en plus organisées. Dès lors la coopération et le développement des échanges d’information ne sont plus
seulement indispensables, ils deviennent prioritaires pour mettre fin à de tels agissements.
Ainsi, deux initiatives très récentes constituent une première étape vers la mise en place de démarches coordonnées
entre les organismes sociaux.

a.La création du comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale   (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Le comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, annoncé en 2005, a été créé par décret
du 23 octobre 2006 et installé par le ministre de la santé et des solidarités.
Ce comité a pour objet « d’assurer une coordination des politiques et des actions de lutte contre les fraudes dans
le domaine de la sécurité sociale » et, à cette fin, il est notamment chargé « de sensibiliser l’ensemble des acteurs
du système de protection sociale aux phénomènes de fraude ».
Sa création est un pas supplémentaire dans l’engagement du gouvernement pour la lutte contre les fraudes,
engagement qui s’est déjà concrétisé, notamment, par le renforcement de la lutte contre le travail illégal
et la création de l’Office central de lutte contre le travail illégal ainsi que par les mesures adoptées dans
le cadre des lois de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 2007.

Placé auprès du ministère chargé de la sécurité sociale son action est naturellement tournée vers la lutte

contre les fraudes à la sécurité sociale. Le caractère transversal des fraudes impose cependant que ses missions
prennent aussi clairement en compte la question des fraudes à l’assurance chômage.
Ce comité est composé des directeurs des organismes de sécurité sociale, des trois directeurs d’organismes
de protection sociale, dont l’UNEDIC, et de onze directeurs d’administrations centrales concernées parmi
lesquelles ne figure pas le ministère de l’emploi.

Il est nécessaire que les services de l’emploi doivent également en être membres aux côtés des autres représentants

des administrations concernées et de l’UNEDIC.
Par ailleurs, M. Jean-Paul Anciaux, député, a fait valoir que l’on ne pouvait se satisfaire d’un simple comité de
coordination et qu’il fallait mettre en place une structure opérationnelle responsable pour l’ensemble des organismes
de protection sociale : « Il faudrait au moins se mettre d’accord sur un constat partagé, une sorte d’état des lieux des
différents modes de fraudes à l’ensemble des prestations. Ce n’est pas fait. Il faudrait aussi se mettre
d’accord sur une méthodologie. Et ce n’est même pas une question de moyens. On pourrait créer une structure
de contrôle pour l’ensemble des prestataires en établissant un cahier des charges et en précisant ses modalités
d’intervention afin de disposer d’un outil commun. ».
Ce comité verra peut-être sa mission évoluer ; il est clair en tout cas qu’il aura une dimension prospective
importante face aux risques de fraudes ouverts par le développement des prestations de services transnationales
et des flux de travailleurs des états de l’Union européenne, alors que, d’un pays à l’autre,
les contrôles restent extrêmement difficiles.
La lutte contre la fraude devient une problématique commune aux pays de l’Union, et une coopération internationale
commence à se mettre en place, a indiqué M. Selmati, chargé de mission à la direction de la Sécurité Sociale :
« Nous avons conclu un accord de coopération avec la République tchèque, en vue de développer les échanges
sur la fraude aux cotisations, aux prestations, à l’enregistrement des entreprises, sur le recouvrement des cotisations.

Il s’agit d’un accord-type, qui a vocation à être conclu également avec d’autres pays.

Nous sommes d’ailleurs en train de négocier avec la Pologne , et le Royaume-Uni a également marqué son intérêt.
Il y a donc de sérieuses perspectives de coopération. » .
Le comité lui-même a décidé de retenir la coopération internationale parmi ses axes prioritaires de travail,
comme son Président l’a précisé à la mission qui a également insisté sur la nécessité d’établir des relations
entre administrations chargées de combattre la fraude au sein de chaque pays, membre de l’Union européenne ou non.
L’assurance chômage française est directement concernée par ces risques de fraude, ne serait-ce que ceux liés
à la perception d’allocations chômage par des personnes travaillant en même temps à l’étranger.

b.La signature de la convention inter-organismes de protection sociale         (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La Caisse Nationale d’Assurance Maladie (CNAM), la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV),
la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale
(ACOSS) et l’Unédic viennent de conclure une convention nationale qui a pour objectif la mutualisation des informations
dans le cadre de la lutte contre la fraude, tant pour sa prévention que pour sa détection et sa répression.
Cette convention s’appuie sur les dispositions relatives à la lutte anti-fraude introduites par la loi de financement
de la sécurité sociale pour 2006.
Elle vise à organiser le signalement des cas de fraude d’un organisme à l’autre, à prévoir la possibilité d’actions
judiciaires communes et le partage des informations dans le respect des exigences posées par la CNIL ,
dès lors qu’il s’agit de traitement de données personnelles.

Les mesures de répression relatives aux escroqueries aux allocations de chômage                    (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

  1. Le renforcement des pouvoirs d’investigation pour les délits commis en bande organisé  (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance vise à accroître les pouvoirs des enquêteurs
lorsqu’il s’agit d’escroquerie en bande organisée. En effet, l’alinéa 8 bis a été introduit à l’article 706-73
du code de procédure pénale « Délit d’escroquerie commis en bande organisée prévu par l’article 313-2 du code pénal ».
Cette disposition permet de doter les services des moyens d’investigation adaptés à la lutte contre les escroqueries
organisées montées par des réseaux criminels au détriment des organismes de protection sociale.

2.Le contrôle des auteurs présumés          (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

Les auteurs présumés peuvent être mis sous contrôle judiciaire est régie par les articles 138 et suivant du Code de procédure pénale.
La mise sous contrôle judiciaire est décidée soit par le juge d’instruction soit par le juge des libertés et de la détention.
Le contrôle judiciaire est une série d’obligations imposées aux prévenus, ces obligations différent d’un prévenu
à l’autre car le juge n’est pas obligé de sélectionner toute les obligations prévues par la loi. Ces obligations peuvent être
modifiées à tout moment par le juge par une ordonnance modificative. Dans certain cas elle prennent aussi la forme
d’une assistance médicale ou/et socio-éducative.

L’art 138 du Code de procédure pénale prévoit un certain nombre d’obligations telles que: ne pas sortir des limites

territoriales déterminées par le juge d’instruction ; ne s’absenter de son domicile ou de la résidence fixée par
le juge d’instruction qu’aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat ; ne pas se rendre
en certains lieux ou ne se rendre que dans les lieux déterminés par le juge d’instruction etc.
Quant à la mise en examen, c’est une compétence exclusive du juge d’instruction. Elle vise la personne contre laquelle
il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elle ait pu participer, comme auteur
ou complice, à la commission d’une infraction (article 80-1 du Code de procédure pénale). Si tel n’est pas
le cas de la personne mise en examen, il peut être placé sous le statut de témoin assisté ou témoin.
Cette ordonnance a été modifiée le 18 janvier 2007 pour l’un des gérants qui avait demandé une autorisation
pour quitter le territoire français.

Ainsi, la personne mise en examen dispose d’un certain nombre de garanties Certaine garanties sont données

au mis en examen.
La durée de l’instruction, donc de la mise en examen, ne peut excéder un délai raisonnable, celui-ci est évalué
en fonction de la gravité des faits reprochés et de la peine encourue, ainsi que de la complexité des investigations.
La durée maximale est de 2 ans, mais le juge d’instruction peut la prolonger de six mois en six mois par une ordonnance motivée.
La personne mise en examen peut demander l’annulation de sa mise en examen dans les six mois de sa première comparution.
La loi du 5 mars 2007 qui donne la possibilité à cette personne, sous certaines conditions, de demander au
juge d’instruction de revenir sur sa décision et de lui octroyer le statut de témoin assisté. Le juge d’instruction
statue sur cette demande après avoir sollicité les réquisitions du Ministère public.
Ainsi, les personnes suspectées, mises sous contrôle judiciaire ou en examen encourent un certain nombre de sanctions.

  1. Les sanctions encourues par les auteurs d’escroquerie aux allocations de chômage    (Les moyens de lutte contre les escroqueries)

L’escroquerie est, en principe punie de cinq ans d’emprisonnement et 375 000 euros d’amende mais ces peines
sont portées à sept ans et 750 000 euros d’amende dans les quatre cas prévus par l’article 313-2 du code pénal
( par exemple au préjudice d’une personne vulnérable).
Lorsque l’escroquerie est commise en bande organisée, les personnes encourent une peine de 10 ans d’emprisonnement
et 1 000 000 euros d’amende. Dans le dossier étudié, les gérants de fait ou de droit ont agis en bande organisée,

ils sont susceptibles d’être condamnés à la peine précitée.

Dans tous les cas, le coupable encourt en outre tout ou partie des peines complémentaires énoncés par les
articles 313-7 et 313-8 du code pénal dont la plupart peuvent s’avérer redoutables en entraînant l’impossibilité
de continuer à mener des activités commerciales ou industrielles. Parmi celles-ci on relève, notamment,
l’interdiction d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice de laquelle l’infraction a été commise.
Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables des escroqueries commises,
pour leur compte, par leurs organes ou représentants ( art 313-9 du code pénal).
Elles encourent une peine d’amende quintuple de celle prévue pour les personnes physiques ainsi
que la totalité des peines complémentaires énoncées par l’article 131-39. Les sociétés s’exposent donc à la dissolution
si elles ont été créées ou détournées de leur objet pour commettre l’infraction, à des interdictions d’exercice d’activité,
à des fermetures d’établissement.

L’escroquerie est un délit instantané consommé par la remise effectuée par la victime à l’escroc.

C’est donc la date de cette remise qui marque le point de départ du délai de prescription et ce point de départ ne peut
ni être avancé à la date des manœuvres, ni retardé au jour où la victime a pris connaissance de son infortune.
Pourtant, l’escroquerie devrait naturellement entrer dans la catégorie des infractions occultes marquées
par une volonté de dissimulation, catégorie par laquelle la cour de cassation admet le report du point
de départ du délai de prescription. Un arrêt rendu le 30 juin 1999 a néanmoins admis de fixer le point de départ de la prescription, non pas au jour de la remise du chèque extorqué, mais au jour de sa présentation à l’encaissement.
Ainsi, lorsque la tromperie initiale détermine des remises successives échelonnées dans le temps, l’ensemble constitue un tout indivisible et la prescription ne commence à courir qu’à compter du dernier versement. Tel est le cas des escroqueries aux allocations de chômage

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